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CONCERTATION PUBLIQUE ET ZAD : LES LIMITES DE LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

Après Notre-Dame-des-Landes, des « ZAD » risquent-elles de se développer partout en France ? Rien n'est moins sûr. Toutefois, le phénomène zadiste révèle les limites de la concertation citoyenne.


La concertation publique est devenue une étape essentielle de toute politique locale d'aménagement. Pourtant, il arrive que cela coince. Pour l'aéroport à Notre-Dame-des-Landes (Loire-Atlantique, 2 098 habitants) ou le Center Parc à Roybon (Isère, 1 229 habitants), le dialogue avec la population s'est rompu pour faire naître des ZAD, des « zones à défendre ». Ces cas d'espèce interrogent la pertinence des dispositifs de concertation de la population. Peuvent-ils réellement éviter ces situations de crise ? Comment les anticiper ? Quelle forme de concertation pratiquer dans les communes de petite taille ? Au carrefour des préoccupations environnementales, du développement local et de la pression des projets menés par l'État, les maires de Notre-Dame-des-
Landes et de Roybon témoignent.
 

Le marteau de l'aménagement et l'enclume de la ZAD

Si des ZAD se sont constituées à Notre- Dame-des-Landes et à Roybon, les enjeux d'aménagement de ces deux territoires ne sont pas les mêmes. À Notre-Damedes-Landes, un projet vieux de 50 ans a refait surface dans les années 2000 : la construction par l'État d'un aéroport surune zone humide et agricole de 1 600 hectares. Le maire, Jean-Paul Naud, y est farouchement opposé: « La construction d'un nouvel aéroport allait nuire à l'environnement, favoriser le gaspillage de terres agricoles et accélérer l'étalement urbain que nous voulions justement limiter.» En effet, auraient également été transférées les entreprises associées à l'aéroport, déplaçant un nombre important de travailleurs et leurs familles. « Alors que réhabiliter et agrandir l'aéroport existant de Nantes-Atlantique coûterait moins cher », poursuit-il. Attaqué en justice par des associations d'élus et de citoyens, le projet a été reporté d'année en année. Mais il est surtout devenu médiatique. La « zone d'aménagement différé », ou ZAD, a été transformée en « zone à défendre »par des agriculteurs expulsés et des sympathisants extérieurs à la commune. Mais l'édile n'entretient « aucun rapport avec la ZAD ». « Ils prétextent lutter contre l'aéroport pour lutter contre la société en général.» Pour lui, il y a là « deux luttes différentes» : celle des zadistes et celle des élus locaux, laquelle se joue « de manière républicaine au moyen de recours devant des tribunaux ».
 

Un débat public insuffisant en amont

Du côté de Roybon, Serge Perraud, le maire, est lui aussi en prise avec l'aménagement de son territoire. D'une tout autre manière cependant. « On connaît la désertification rurale : on a perdu notre collège, le trésor public; on s'est battu pour garder la poste et aujourd'hui c'est la gendarmerie qu'on risque de nous enlever. Nous ne pourrons maintenir ce service public de proximité qu'à condition de développer l'activité à Roybon. » Une activité d'autant plus nécessaire que la commune a échappé de peu à sa mise sous tutelle en 2014. Pour « redonner vie au village », les élus défendent largement la construction d'un Center Parc : il leur apporterait 700 emplois et des ressources fiscales bienvenues. Mais le tribunal administratif de Grenoble a suspendu les autorisations du préfet. La zone humide ne comporterait pas assez de ressources en eau pour le complexe aquatique. À force de recours retardant le projet, une ZAD s'est là aussi constituée et empêche dés-ormais le défrichement par la société Pierre & Vacances. « S'il y avait eu un débat public ou une concertation en amont du projet, ces irrégularités auraient pu être anticipées et étudiées », avertit Claude Brévan, présidente des commissions particulières de débat public de deux autres Center Parcs [1]. Mais, à Notre-Dame-des-Landes comme à Roybon, les concertations semblent avoir échoué. Sébastien Le Briéro, avocat en charge de ces deux affaires, le reconnaît : « Les ZAD doivent interpeller et en particulier le juriste : pourquoi les concertations n'ont pas fonctionné ? Existerait-il des outils plus adaptés ? Comment y remédier ? »

La démocratie participative… accélérée
De nos jours, la population demande toujours davantage à être intégrée au processus décisionnel. Deux ordonnances du 3 août 2016 réforment la participation du public à certaines procédures environnementales. Elles abaissent les seuils financiers des projets pour lesquels le débat public devient obligatoire. Elles clarifient les procédures, généralisent leur dématérialisation et permettent même aux citoyens de réclamer un débat public. Mais elles visent surtout à réduire les délais de recours et à accélérer les étapes de concertation afin de ne pas freiner l'activité économique du pays. Les temps de concertation, pourtant nécessaires à la compréhension des implications d'un projet, en sont dès lors réduits.
 

La concertation : poudre aux yeux ou prévention des tensions ?

Élus et techniciens s'accordent à dire que concerter avec les habitants pour mener un projet d'aménagement est essentiel à son succès. La population, associée dès le départ, y adhère plus volontiers. Les potentiels blocages sont alors anticipés, et cela permet d'éviter de futurs recours juridiques. « À condition qu'il s'agisse d'une vraie concertation, qu'elle propose des alternatives et qu'elle soit menée suffisamment en amont de la décision, avertit Jean-Paul Naud, le maire de Notre-Dame-des-Landes. Cela pourrait éviter les phénomènes de ZAD qui se constituent d'abord sur un sentiment d'injustice de ne pas avoir été entendues par les pouvoirs publics. »

Cependant, quelle forme de concertation adopter ? Débat public, ateliers de concertation, consultations ou « référendums locaux», enquêtes publiques… Le vocable technocratique de la démocratie participative est florissant mais bien abstrait. Alors que toute collectivité peut librement en prendre l'initiative, selon Claude Brévan, « les débats publics sont plutôt des demandes de l'État, de sociétés comme EDF ou de grandes villes qui ont un service dédié à la concertation citoyenne ». À Roybon, ni débat public ni concertation n'ont été mis en oeuvre. « On connaît nos habitants et leurs avis » et puis « Nous avons été élus en soutenant le projet, c'est le meilleur des référendums ! », se défend Serge Perraud. Jean-Paul Naud, quant à lui, dénonce: « Comme c'était le
projet de l'État, c'était à lui de mener les concertations mais il s'agissait en fait de simples discussions : aucune alternative ne nous a été proposée, et la décision avait déjà été prise. »

En effet, les concertations sont bien souvent perçues comme artificielles par la population. La personne publique peut ainsi être tentée de choisir le périmètre territorial de son référendum en fonction du résultat qu'elle en espère. Elle n'est pas non plus liée par son résultat et peut prendre une décision contraire, comme ce fut le cas à Notre-Dame-des-Landes. Quant à l'enquête publique, confiée en général à un technicien en retraite désigné par le président du tribunal administratif, elle intervient en bout de processus alors que le projet n'est souvent amendable qu'à la marge. En revanche, si elles sont menées suffisamment tôt, les concertations laissent le temps à la population de mûrir le projet et la possibilité aux élus de faire machine arrière. Bien des crispations pourraient alors être évitées, voire des ZAD!A

Livia Stahl
1. Poligny (Jura, 4 104 habitants) et Le Rousset (Saône-et-Loire, 249 habitants).
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Mars 2018
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